Équipements et services publics : Quels modèles de financement ?

Entre marchés publics ou de partenariat, entre autofinancement, emprunt, ou hausse de la fiscalité, les modèles de financement pour réaliser ou rénover les équipements et services publics sont contrastés.  

Si détenir un projet de création, d’extension, ou de rénovation d’équipement ou de service public semble une chose, le mettre en œuvre en décelant les moyens économiques de l’assumer en est une autre. En ces temps de disette budgétaire où l’État réduit — voire suspend — ses dotations aux communes, ces dernières doivent analyser et saisir toutes les opportunités pertinentes qui s’offrent à elles afin de garantir à leurs administrés une qualité constante — et même supérieure — d’équipements et de services publics.

Avant de se lancer…

Avant de baliser la voie de son projet dans ce grand dédale que sont les marchés — publics ou de partenariat — il est opportun de bien peser ses capacités financières. Pour endosser la réalisation de son programme, la ville recourra-t-elle à l’autofinancement, à un financement partagé, à l’emprunt, ou à une hausse de la taxation locale ? La réponse à cette interrogation prioritaire aide à mettre en lumière le modèle de financement adéquat. « Un aspect également important tient dans le fait de maîtriser les éléments de contexte, comme les dominantes de l’immobilier local avec des marchés tendus, atones ou dynamiques, et les acteurs en présence. Qui peut faire quoi ? De quels éléments disposent-ils pour y parvenir ? Ce sont les questions fondamentales à se poser pour dresser les meilleures comparaisons », estime Stanley Geneste, consultant en urbanisme et gérant au sein de la société de conseil Guam. « Sur l’aménagement urbain, par exemple, des financements liés à la fiscalité ou à l’optimisation des ventes de terrain peuvent être mis en place. Tout le secret est finalement de confier la dépense à l’acteur à qui cela coûtera le moins cher », poursuit le conseiller.

Marchés publics ou partenariats public-privé ?

Déjà bien connus des collectivités locales, les marchés publics représentent des contrats conclus à titre onéreux par un ou des acheteurs avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. Dans ce cadre-là, l’autorité publique reste le financeur de son opération, mais également le propriétaire. Ce qui n’est pas le cas avec les partenariats public-privé (PPP). Au sein de ce mode, le commanditaire public fait appel à un prestataire afin que celui-ci assume la dépense ainsi que la gestion de l’équipement ou du service public. L’intérêt pour la ville apparaît manifeste : le projet est à la charge du partenaire privé, elle n’a ainsi pas à piocher dans ses propres deniers ou à s’endetter pour le financer et ne traite, de façon privilégiée, qu’avec un seul interlocuteur. En échange, en fonction du montage et du contrat choisi, l’acteur public s’engage à verser des loyers ou des frais à son co-contractant.

Plusieurs formes de PPP se distinguent. Dans la délégation de service public (DSP), la gestion d’un bien (cinéma, théâtre, piscine…) ou d’un terrain de service public est confiée à un opérateur privé qui se rémunère à partir de l’exploitation du service. Avec le contrat de partenariat (CP ou CDP), la commune délègue à un acteur privé tout ou partie d’actes tels que le financement, l’entretien, la rénovation, l’exploitation, la maintenance et la gestion d’ouvrages. Par le bail emphytéotique administratif (BEA), la ville loue un terrain à un opérateur afin que ce dernier y construise un ouvrage dont il procède à l’exploitation. L’autorité publique reste propriétaire du terrain et récupère l’ouvrage une fois le bail achevé (de 18 à 99 ans). L’autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat (AOT-LOA) s’apparente également au BEA, mais comporte toutefois comme différence la possibilité pour la collectivité de racheter l’ouvrage avant la conclusion du bail. Enfin, dernier né des PPP, le projet urbain partenarial (PUP) permet à une commune de signer avec un opérateur privé une convention notifiant le programme des équipements à réaliser, le montant et les modalités de la prise en charge par cet acteur, les délais de paiement, la durée d’exonération de la taxe d’aménagement…

149 contrats de partenariat en France en 2014

En août 2014, on comptabilisait en France 149 contrats de partenariat — exception faite des DSP — signés par des collectivités locales, pour un montant d’investissement de 4,07 Md€. 41 % concernaient des équipements urbains, 22 % des bâtiments, 14 % des équipements sportifs et culturels. Les communes se révèlent indéniablement les plus importantes consommatrices de CP puisqu’elles occupent 64 % des PPP signés.

Pourtant, les PPP restent particulièrement critiqués. En 2014, la commission des lois du Sénat les torpille dans un rapport, les caractérisant de « bombes à retardement » ayant des « effets néfastes, notamment pour les générations futures ». En cause, les « loyers », souvent très longs dans le temps et l’« effet d’éviction des petites et moyennes entreprises » au profit de grands groupes. En 2015, la Cour des comptes fustige à son tour les PPP en les qualifiant de trop risqués, peu protecteurs des communes, ne constituant qu’un « moyen de s’affranchir des contraintes budgétaires qui pèsent sur la collectivité », ne s’avérant « pas pleinement efficient » et pouvant « même avoir un impact important à long terme sur leurs budgets ».

Des avis dépréciateurs qui semblent partagés par certaines villes. « Le PUP est très compliqué à mettre en œuvre. Nous sommes en train de construire un nouveau parking à côté de la gare. J’ai décidé de rester pragmatique en privilégiant les marchés publics. Pour la simple et bonne raison que je veux garder la maîtrise des tarifs d’occupation. Si je passais par une concession ou une autre formule juridique, j’étais à la merci de l’opérateur. Avec l’appel d’offres, cela me permet de gérer les prix tout en conservant la réalisation des travaux avec des entreprises locales », témoigne Gilbert Meyer, maire de Colmar. Yves Senneville, directeur général des services à La-Celle-Saint-Cloud, indique : « Nous ne fonctionnons pas sur le modèle des PPP. Par autofinancement pour l’instant, nous avons la capacité de ne pas avoir à déléguer le financement de nos projets à un tiers et l’idée qu’il se rémunère dessus, ce qui est pourtant normal, ne nous séduit pas. Après, il n’y a pas de bon ou mauvais montage financier, il ne faut pas avoir de positions de principe, mais rester dans le pragmatisme pour le bien de la commune ».

La réforme des marchés

Dans ce climat de défiance à l’égard des PPP, il apparaît compréhensible que le gouvernement ait souhaité leur apporter une alternative en réformant les marchés par l’ordonnance 2015-899 du 23 juillet 2015. Sont alors entrées en vigueur au 1er avril 2016 de nouvelles formes contractuelles : les marchés publics de conception-réalisation, les marchés globaux de performance et les marchés de partenariats.

Rompant avec l’organisation tripartite « maître d’ouvrage-maître d’œuvre-entreprises » fixée par la loi MOP (maîtrise d’ouvrage publique), le marché public de conception-réalisation off re à la ville l’opportunité de confier à un groupement d’opérateurs économiques, ou à un unique pour les seuls ouvrages d’infrastructure, une double mission : l’établissement des études (conception) et l’exécution des travaux (réalisation). De leur côté, les marchés globaux de performance remplacent désormais les marchés REM (réalisation et exploitation ou maintenance) et CREM (conception-réalisation et exploitation ou maintenance). Ils imposent, avec fixation de pénalités en cas de manquement, des engagements de performance mesurables sur le niveau d’activité, la qualité du service, l’efficacité énergétique ou l’incidence écologique.

Pour leur part, les marchés de partenariat rassemblent dorénavant l’ensemble des formes de PPP, sans transfert du risque d’exploitation. La grande modification apportée est qu’ils ne portent que sur la réalisation et le financement (total ou partiel) d’un projet alors que les contrats de partenariat se fondaient sur un triptyque obligatoire : réalisation de biens immobiliers ou mobiliers nécessaires au service public, financement, et entretien-maintenance-exploitation- gestion des biens. Toutefois, leur utilisation impose désormais deux conditions : l’acheteur doit démontrer que le recours à un tel contrat présente « un bilan plus favorable, notamment sur le plan financier, que celui des autres modes de réalisation du projet », et la valeur du marché de partenariat doit dépasser 5 M€ HT pour des biens immatériels, systèmes d’information ou équipements autres que des ouvrages, 10 M€ HT pour des ouvrages d’infrastructure de réseau ou pour des ouvrages de bâtiment lorsque la mission ne porte pas sur l’aménagement, l’entretien, la maintenance ou l’exploitation de l’ouvrage ou encore la gestion d’une mission de service public, et 20 M€ HT dans les autres cas.

Les marchés publics globaux de performance, une alternative aux marchés de partenariat ?

« Dans les marchés de partenariat, le préfinancement des investissements par le co-contractant privé demeure un élément central. La personne publique rembourse le partenaire via une composante de sa rémunération — ce remboursement pouvant néanmoins être allégé via l’éventuelle perception de recettes dites “annexes” ou “de valorisation” par le partenaire », indiquent François Tenailleau et Kawthar Ben Khelil, experts en droit public des affaires. Ce qui n’est pas le cas avec les marchés publics globaux de performance qui induisent, de surcroît, une interdiction de paiement différé. « Dans ces conditions, le marché de partenariat présenterait un avantage a priori significatif sur les marchés publics globaux de performance. Mais la réalité est un peu plus complexe. L’interdiction du paiement différé ne concerne que certaines personnes publiques : l’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Les autres personnes publiques (groupements d’intérêt public, notamment) et la Caisse des Dépôts et consignations ne sont pas concernées par cette interdiction. Il en va de même des — nombreux — acheteurs soumis à ordonnance qui sont des personnes morales de droit privé (sociétés d’économie mixte, sociétés publiques locales, SA, HLM, etc.). Pour ces acheteurs, il semble exister une véritable alternative aux marchés de partenariat puisqu’un marché global de performance pourra comporter un paiement différé ».

Ainsi, pour les communes encore réticentes à se lancer dans des PPP, cette nouvelle forme contractuelle née de la réforme des marchés pourrait représenter une habile solution.

Shana Levitz

Le cas concret des équipements sportifs   

Quelque peu différents des autres équipements, ceux destinés au sport (stade, city-stade, complexe sportif, gymnase…) peuvent appeler à des formes diverses de financement en fonction de leur vocation, de leur ampleur, et du public qu’ils vont attirer. Pour les équipements purement communaux, de taille moyenne, et qui n’accueilleront que des manifestations locales, les villes sont le financeur principal, mais peuvent être soutenues (mutualisation du coût) par d’autres collectivités territoriales telles que les départements, les régions ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Au-delà d’un déblocage d’investissements, ces mêmes territoires peuvent décerner à l’autorité publique porteuse du projet des subventions spéciales, généralement cumulables entre elles. Pour une réalisation, une réhabilitation ou une rénovation d’un équipement sportif, le Centre national pour le développement du sport (CNDS), rattaché au ministère des Sports, peut verser une subvention (non cumulable) d’un maximum de 20 % du coût de l’opération si le projet vise à accueillir des compétitions ou manifestations sportives internationales, s’il est d’intérêt au moins régional (avec une priorité aux territoires spécifiques : ZUS, DOM-TOM et ruraux), s’il permet l’accès au sport de haut niveau ou s’il s’inscrit dans un contrat passé entre l’État et une ou plusieurs collectivités territoriales. Enfin, en guise d’aides publiques, la dotation globale d’équipement (DGE) — enveloppe nationale répartie entre les départements — peut permettre d’accéder à un taux de subvention (appliqué au coût réel des travaux) variant entre 20 % et 60 %.

Pour les équipements sportifs d’envergure, les PPP peuvent constituer une solution alternative en cas de difficultés de financement. Pour exemple, le stade du Mans MMArena a bénéficié d’un montage juridique et fi nancier mi-privé mi-public. D’un coût global de 104 M€, MMArena a associé la ville du Mans (31,48 M€), le département de la Sarthe (8,76 M€), la région des Pays de la Loire (8,76 M€), le groupe de BTP Vinci, l’assureur MMA (3 M€), et le club de foot Le Mans FC. Via sa filiale Le Mans Stadium créée pour l’occasion, Vinci Concession a mis sur la table 52 M€ en échange de l’exploitation pendant 33 ans, soit jusqu’en 2044.

Metz et son montage financier qualifié « d’acrobatique » pour TCRM-Blida

Le projet de pépinière d’entreprises TCRM-Blida porté par la ville de Metz, convertissant d’anciens entrepôts de bus en espace dynamique de travail partagé, fait parler de lui. En cause, son montage financier jugé « acrobatique » par certains journaux locaux et conseillers municipaux de la commune. Déjà réaménagé depuis plus de deux ans, le site de 6 000 m² devrait s’enrichir de 7 000 m² supplémentaires : « C’est un lieu de rencontre entre arts, médias et numérique, qui peut tout à fait entrer dans le système messin. Il existe une dizaine de cellules pour les start-up. Nous en avons besoin de plus. L’idée est de stabiliser à Metz des compétences et des activités qui pourraient être tentées de partir ailleurs », expliquait Dominique Gros, maire de Metz fin mars 2016. Après une première phase de travaux en 2017 (2 500 m² pour un coût de 4 M€) interviendra une seconde en 2018 (4 500 m² à 4 M€). Soit un chantier global chiffré à 8 M€, auxquels s’additionnent 3 M€ pour l’achat du site — appartenant à la communauté d’agglomération de Metz Métropole — par une société par actions simplifiées (SAS) dernièrement montée et détenue à majorité par la société anonyme d’économie mixte locale (SAEML) Metz-Technopôle. « Ce type de société permet de ne pas plafonner l’apport de capitaux privés. Plusieurs acteurs veulent d’ailleurs investir dans le projet », avait rajouté l’édile. Effectivement, trois organismes bancaires ont d’ores et déjà démontré leur intérêt pour rejoindre cette SAS. Elle serait en définitive détenue à 10 % par la Banque Populaire Alsace Lorraine Champagne, à 20 % par la Caisse des Dépôts et consignations, à 10 % par la Caisse d’Épargne Lorraine-Champagne-Ardennes et à 60 % par Metz-Technopôle. Sur un budget total de 11 M€, les banques participeraient à hauteur de 1 M€, Metz-Technopôle injecterait 1,5 M€ (dont 500 000 € apportés par la ville de Metz), et les 8,5 M€ restants seraient financés par un emprunt. Selon le maire, le retour sur investissement s’opérera rapidement grâce aux loyers versés par les sociétés occupant le site (par an, entre 90 € et 125 € par m²).  

Roubaix : un EPCC pour aider à soutenir le poids financier du musée de La Piscine ?

Unique en son genre, le musée d’art et d’industrie André Diligent, dit également musée de La Piscine, propose à Roubaix la découverte de collections d’arts appliqués (dessins, textiles, céramiques) et Beaux-Arts (peintures, sculptures du XIXe et XXe siècle) au sein de l’ancienne piscine art déco construite par Albert Baert en 1932. Ouvert en 2001, le lieu subit actuellement des travaux d’extension évalués à 500 000 €, financés conjointement par la commune, la métropole, le département, la région et l’État. Toutefois, pour un budget de fonctionnement annuel établi à 5,2 M€ contre 2 M€ de recettes, la ville de Roubaix ne peut plus se permettre d’assumer seule la dépense de cet équipement municipal. « On ne peut pas continuer à administrer et financer à 100 % le premier musée de France de sa catégorie. Nous souhaitons que La Piscine continue à se développer et à être le point principal d’attractivité de la ville. Mais nos moyens sont modestes. Pour que le musée conserve un rayonnement national, voire international, il ne serait pas judicieux qu’il reste strictement municipal », déclarait en septembre dernier Frédéric Minard, adjoint au maire en charge de la culture. Une gestion partagée à plusieurs collectivités au sein d’un établissement public de coopération culturelle (EPCC) pourrait offrir une solution opportune. La Condition publique, autre centre culturel à Roubaix, fonctionne aujourd’hui sur ce modèle, en partenariat avec la ville, le conseil régional et la Métropole européenne de Lille. « Nous n’en avons pas encore discuté avec d’autres collectivités », mais il s’agit là « d’une perspective à moyen terme, à 5, 10 ou 15 ans », a précisé l’élu.  

Colmar : « Pour que les investissements à réaliser ne constituent pas la dette de demain »

À Colmar, nous avons fondé 3 sociétés d’économie mixte (SEM) très opérationnelles (40 M€ à 42 M€ de budget) dans lesquelles la commune est majoritaire. Elles se chargent de la production et la distribution d’eau potable et gestion des eaux usées, mais également du chauffage urbain. Sur ce dernier point, nous approvisionnons près de 16 000 foyers à une tarification préférentielle. Nous proposons une TVA minorée à 5,5 % contre les 19,6 % habituels en raison de sources de combustion reposant sur les bio-déchets et les déchets ménagers. Nous dépassons 60 % de combustibles dégradables dans une démarche de développement durable et de réduction des dépenses. Notre troisième SEM s’occupe de la distribution d’électricité et de gaz avec toute une série de prestations accessoires. Elle nous offre une proximité inégalable entre l’administré et le service. Deux de nos SEM reposent sur une concession afin de leur laisser le temps de travailler sur de longues périodes. Ce sont des formules vraiment remarquables qui séduisent de plus en plus de collectivités. De plus, malgré un investissement de 25 M€ annuels pour nos SEM relatives aux eaux ainsi qu’au gaz et à l’électricité, Colmar n’a pas à s’en préoccuper puisque les budgets sont équilibrés. Dans une période où les temps sont aussi durs avec l’État qui nous a rabotés de 500 M€ et la participation à la dette publique, c’est un véritable bienfait. Nous projetons à très long terme pour que les investissements à réaliser ne constituent pas la dette de demain, en développant à chaque fois un programme de financement vertueux reposant sur trois tiers : autofinancement, partenariat avec les autres collectivités territoriales et emprunt.

Gilbert Meyer, maire de Colmar et président de Colmar agglomération