Les poursuites contre les élus locaux continuent à croître

Créé il y a plus de vingt ans, l’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale analyse chaque année le risque pénal des élus et des fonctionnaires territoriaux à travers la jurisprudence. Si les poursuites ont augmenté sur la mandature 2014-2020, les condamnations pénales ont en revanche diminué. Explications.

Cette année encore, l’Observatoire SMACL (la mutuelle d’assurance des collectivités et de leurs agents) des risques de la vie territoriale, né il y a plus de 20 ans de la volonté de SMACL Assurances et des principales associations d’élus et de fonctionnaires territoriaux de se doter d’un outil de suivi statistique du contentieux pénal des acteurs publics locaux et de prévention du risque juridique, vient de publier son dernier rapport « Le risque pénal des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux » dans un contexte de crise sanitaire sans précédent. « Ce contexte exceptionnel après la crise des ‘‘gilets jaunes’’ souligne la place de premier plan des élus locaux dans la gestion de l’urgence, qui leur offre davantage d’autonomie mais aussi de responsabilités », prévient Jean-Luc de Boissieu, président du Conseil d’administration de SMACL Assurances. En effet, force est de constater que le mandat qui s’est ouvert marquera une extension du champ de la responsabilité politique, sociale, environnementale et sanitaire, des élus et des acteurs de terrain, d’autant que la loi Engagement et proximité a renforcé leurs moyens d’action. Mais dans le même temps les violences faites aux élus dans leur vie quotidienne deviennent elles aussi un enjeu du nouveau mandat municipal.

Dans ce rapport 2020, l’Observatoire SMACL recense et analyse les derniers chiffres et la jurisprudence répressive de l’année. Résultat : plus de 1 700 élus ont été poursuivis dans l’exercice de leurs fonctions au cours de la mandature 2014-2020, soit une moyenne de 284 élus locaux poursuivis par an (soit plus de cinq élus poursuivis chaqu semaine ou un élu poursuivi par jour ouvré). « Après une année 2014 record en termes de mise en cause pénale (430 élus mis en cause), l’année 2020 est plutôt rassurante, souligne l’Observatoire. Nous estimons que ce sont moins de 200 élus locaux qui devraient être poursuivis. Rapportés aux 565 833 élus locaux (source : DGCL, les collectivités locales en chiffres 2020), le taux de mise en cause pénale n’atteint que 0,302 % toutes infractions confondues. » Mais pour maître Samuel Dyens, avocat associé du Cabinet Goutal, Alibert & Associés, responsable du département Éthique publique et maître de conférences associé à l’université, « la baisse relative des condamnations des élus locaux ne doit pas conduire à relativiser ce mouvement continu de hausse des poursuites sur les 20 dernières années. Car les praticiens que nous sommes savent bien que la mise en cause pénale d’un élu ou d’un agent est un véritable séisme pour ces personnes. Citoyens prompts à condamner sans savoir, opposition politique… quel que soit le fondement, la mise en cause produit des conséquences humaines, politiques et réputationnelles qu’une absence de renvoi devant la juridiction ou une relaxe ne viennent que très partiellement compenser. »

POURSUITE NE VAUT PAS CONDAMNATION

Comment expliquer alors ce bond de 32 % des poursuites pénales entre 1995 et 2020 ? Pour Jean-Bernard Auby, professeur de droit public émérite de Sciences Po Paris, « d’une part, aujourd’hui les citoyens hésitent moins à mettre en cause les responsables locaux, cela est malheureusement confirmé par les agressions dont les élus locaux font régulièrement l’objet, et d’autre part, le droit pénal a des mailles serrées, surtout depuis la loi Fauchon de 2000. Les spécialistes montrent que s’il est relativement facile de faire mettre en examen un responsable public local, le chemin qui mène à la condamnation est, lui, plus escarpé. Ceci, notamment en raison des exigences des juges pénaux quant à la démonstration du lien de causalité entre ce que l’on reproche à l’élu et le préjudice qu’on prétend avoir subi ». Pour Yves Gonçalves, directeur général des services de la ville de Frontignan la Peyrade (34), ce bond des poursuites traduirait « une évolution de la société et des règles du fonctionnement démocratique. Peu à peu la responsabilité pénale des individus s’est substituée à la responsabilité civile des collectivités ». Et d’ajouter : « Face à une société vécue comme inéquitable, les citoyens ont besoin de responsables et de coupables et donc recherchent des boucs émissaires. Les élus et les fonctionnaires deviennent alors des victimes. Or, la démocratie participative ouvre un champ où ceux qui peuvent être amenés à codécider, ne sont pas ceux qui seront juridiquement responsables. Que se passera-t-il si un projet d’aménagement voulu par les citoyens est à l’origine d’un accident ou pour une politique publique qui serait un échec ? Qui devra en assumer la responsabilité juridique ? Sans compter que depuis, plusieurs années, dans une volonté d’un travail plus collectif, les exécutifs tendent à partager avec un plus grand nombre d’élus les délégations. Or, plus on partage, plus il est complexe de contrôler l’action des élus et surtout les situations qui peuvent amener des conflits d’intérêts. Cela nécessite une connaissance relativement approfondie de la vie privée des élus. »

METTRE EN OEUVRE UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES

« C’est donc par la prévention et l’anticipation que l’on pourra réduire ces risques. Mais également par la clarification des processus décisionnels. Et il faut cesser de s’appuyer sur le sacro-saint ‘‘on a toujours fait comme ça’’. Car à la lecture du rapport 2020, on constate que les risques liés à la probité sont toujours les risques majeurs », analyse maître Samuel Dyens. Claire Pigné, directeur Audit Interne et Référent recueil d’alerte pour la ville de Troyes (10) enfonce le clou : « Les collectivités locales, au plus près des citoyens, ont un rôle majeur à jouer dans la prévention de la corruption et doivent faire connaître leurs actions en la matière par une communication régulière ». Et de conclure : « Lutter contre la défiance des citoyens est possible puisque, malgré tout, plus de 7 Français sur 10 se déclarent satisfaits de l’action de leur maire et de son équipe. Un chiffre élevé et en hausse par rapport à 2014. »

Danièle Licata